Stellungnahmen zum Entwurf eines Gestzes zur Reform des Wohnungsbaurechts

Grundsätzliches

Der Deutsche Familienverband begrüßt grundsätzlich, dass die seit langem überfällige Reform des Sozialen Wohnungsbaues in Angriff genommen werden soll.

Aus Familiensicht muss eine Reform dabei folgenden Anforderungen gerecht werden:

Familien mit Kindern müssen im Zentrum der Förderung stehen Familien, die naturgemäß den größeren Wohnraumbedarf und zugleich das geringere Pro-Kopf-Einkommen haben, sind nach wie vor die Verlierer auf dem Wohnungsmarkt. Auch bei statistisch ausgeglichenen Wohnungsmärkten fehlt nach wie vor familiengerechter und bezahlbarer Wohnraum in guter Bauqualität und mit guter Infrastruktur. Die Wohnungspolitik muss sich daher klar zu einer prioritären Förderung von Familien bekennen.
„Soviel Wohneigentum wie möglich, soviel Mietwohnraum wie nötig“ Die Förderung von Wohneigentum ist die familiengerechteste Form der Wohnungspolitik: Sie schafft während der aktiven Familienphase Freiraum für Kinder und garantiert im Alter eine zusätzliche Altersvorsorge. Im Rahmen des Sozialen Wohnungsbaues hat sich zudem die Förderung von Wohneigentumsmaßnahmen als die effizienteste Form der Förderung erwiesen. Dieser Bedeutung des Wohneigentums muss im Bundesgesetz durch klare und konkrete Zielvorgaben und Fördergrundsätze Rechnung getragen werden, die sicherstellen, dass mindestens 50% des Fördervolumens in der familienorientierten Wohneigentumsförderung eingesetzt werden.
Bei der Versorgung mit Mietwohnraum müssen Ineffizienzen abgebaut werden. Im Bereich des Mietwohnungsbaues ist der Soziale Wohnungsbau seit langem von Unwirtschaftlichkeit und mangelnder Zielgenauigkeit bei der Förderung geprägt. Gerade hier ist eine Reform dringend überfällig. Eckpunkte sind dafür aus Sicht des Deutschen Familienverbandes ausgeweitete und klar durchsetzbare Belegungs- und Besetzungsrechte für Familien bzw. die Bindung von öffentlichen Baudarlehen an einen festen Anteil von Wohnungen für kinderreiche Familien, Erhalt und Pflege des alten Sozialwohnungsbestandes sowie direkte Mietkostenzuschüsse für einkommensschwache Familien. Gleichzeitig muss das Wohngeld konsequent und regelmäßig an die Mietpreis- und Einkommensentwicklung angepasst werden.

Vor diesem Hintergrund sieht der Deutsche Familienverband in dem vorgelegten Reformentwurf insbesondere für den Mietwohnbereich positive Ansätze. Mit Blick auf die Bedeutung der familienorientierten Wohneigentumsförderung müssen die geplanten Regelungen allerdings noch konkretisiert und nachgebessert werden. Die grundsätzlich richtigen Zielsetzungen werden jedoch zur Utopie angesichts der Talfahrt der finanziellen Mittelausstattung im Sozialen Wohnungsbau, die auch durch die Reform nicht gebremst werden soll. Von 1993 bis 2000 haben sich die Fördermittel von Bund und Ländern von 23 Mrd. auf 7 Mrd., also um zwei Drittel, reduziert. Die stärksten Kürzungen gab es bei den Bundesmitteln:1993 beteiligte sich der Bund mit 4 Mrd. DM am Sozialen Wohnungsbau, 2000 nur noch mit 600 Mio. DM, inzwischen sind lediglich 450 Mio. DM vorgesehen. Diese Mittel sind völlig unzureichend, um die selbstgesetzten Ziele zu erreichen. Bereits heute ist die Antragsbewilligung im Sozialen Wohnungsbau für bauwillige Familien ein nervenaufreibendes Lotteriespiel mit geringen Erfolgsaussichten. Mit den vorgesehenen Finanzmitteln lässt sich die geplante Soziale Wohnraumförderung bestenfalls noch als „Nothilfeprogramm“ fahren, das von einer familiengerechten Wohnungsförderung weit entfernt ist.

Zum vorgelegten Fragenkatalog führt der Deutsche Familienverband im einzelnen aus:

Zu Frage 1 und 2:

Zielrichtung und Zweck der künftigen sozialen Wohnraumförderung, Neubestimmung der Zielgruppe (§ 1 E – WFG) Der Deutsche Familienverband begrüßt vor allem die im Bereich der sozialen Mietwohnraumversorgung angestrebten Reformen. Die hier vorgesehene Flexibilisierung durch die Aufgabe der Kostenmiete und die verstärkte Einbeziehung des Wohnungsbestandes entsprechen langjährigen Forderungen unseres Verbandes. Positiv zu bewerten ist im Grundsatz auch der größere Entscheidungsspielraum der Länder.

Bei der Förderung des Wohneigentums fehlt dem Deutschen Familienverband eine klare Betonung dieser subjektorientierten Förderung als besonders familiengerechte und gleichzeitig effiziente Form der Förderung. Für erklärungsbedürftig halten wir insbesondere die Definition der künftigen Wohneigentumsförderung als Ergänzungsförderung zur Eigenheimzulage. Im einzelnen wird auf die Ausführungen zu den Fragen 6 und 8 verwiesen.

Mit Blick auf die Definition der Zielgruppe erkennt der Deutsche Familienverband an, dass die Unterstützung von Familien sich weiterhin als vorrangige Aufgabe in § 1 findet. Dies bedeutet – zumindest dem Text nach – eine deutliche Verbesserung gegenüber dem 1997 vorgelegten und gescheiterten Entwurf eines Wohngesetzbuches, der diese Zielgruppe in die hinteren Teile des Gesetzes „verbannte“.

Es ist bei der Beurteilung der Zielsetzungen und Zielgruppen der sozialen Wohnraumförderung allerdings unerlässlich, Ziele und Mittel miteinander in Verbindung zu setzen. Unsere Hauptkritik gilt daher nicht der Konzeption, sondern den Durchführungschancen. Bereits heute herrscht in den Bundesländern angesichts drastisch zurückgehender Finanzmittel in der Wohnungsbauförderung eine Verwaltung des Mangels: So sollen z.B. im gesamten bevölkerungsreichen Bundesland Niedersachsen im Jahr 2001 nur 180 Eigentumsmaßnahmen für kinderreiche Familien gefördert werden. Familien mit weniger als drei Kindern erhalten nach unseren Informationen grundsätzlich keine Förderung mehr, weil dafür die Fördertöpfe zu leer sind. Es ist zu vermuten und zu befürchten, dass das neue Bundesgesetz diese auch in anderen Bundesländern herrschende „Realität der Mangelverwaltung“ lediglich nachvollzieht.

Zu Frage 3:

Einkommensgrenzen (§ 9) und Einkommensermittlung (§§ 20 bis 24)

Die vorgesehenen Basiseinkommensgrenzen hält der Deutsche Familienverband aus Familiensicht gerade mit Blick auf die Wohneigentumsförderung für zu niedrig. Die Einkommensgrenzen müssen – sei es durch den Bund oder die Länder – so festgesetzt sein, dass sie die Familien erfassen, deren Einkommen ihnen den Erwerb von Wohneigentum überhaupt ermöglicht. In einigen Bundesländern konnten in der Vergangenheit Fördermittel für die Wohneigentumsförderung nicht in Anspruch genommen werden, weil angesichts der niedrigen Einkommensgrenze der für die Förderbewilligung vorgeschriebene Anteil des dem Bauherren verbleibenden Einkommens nicht erreicht werden konnte.

Bei der Einkommensermittlung (§§ 20 bis 24) muss generell die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Familien realitätsgerecht berücksichtigt werden. Das Familieneinkommen verringert sich um die Unterhaltsaufwendungen für Kinder, zu denen die Eltern gesetzlich verpflichtet sind. Bei der Ermittlung des Familieneinkommens muss der durchschnittliche Unterhaltsbedarf von Kindern daher generell als Frei- bzw. Abzugsbetrag berücksichtigt werden. Einen Anhaltspunkt stellen dabei die kindbezogenen Freibeträge im Einkommensteuerrecht dar.

Zu Frage 5:

Verhältnis Neubau – Bestand (§§ 2 und weitere)

Die effizientere Nutzung des vorhandenen Sozialwohnungsbestandes bzw. der Erwerb von Belegrechten auf bestehende Wohnungen wird vom Deutschen Familienverband als Leitlinie für die Mietwohnraumförderung ausdrücklich begrüßt.

Allerdings muss, ggf. auch über Neubaumaßnahmen, dafür gesorgt sein, dass in Zeiten der Wohnungsknappheit belegungsgebundene Wohnungen in ausreichender Zahl für Familien vorhanden sind, beispielsweise durch die Vergabe von Baudarlehen, die an einen festen Anteil von Wohnungen für kinderreiche Familien gebunden sind. Hierbei ist zu beachten, dass sich nach Prognosen des Instituts Empirica zwar ein Überangebot an kleinen Wohnungen in ungünstiger Lage und mit schlechter Bausubstanz abzeichnet – große, für Familien geeignete und bezahlbare Wohnungen bleiben jedoch Mangelware.

Beim Wohneigentum ist eine zu einseitig am Bestand ausgerichtete Förderung aus Sicht des Deutschen Familienverbandes jedoch nur schwer mit den Wünschen und Bedürfnissen von Familien vereinbar. Um Folgekosten und Risiken für Familien zu vermeiden, setzt der Erwerb aus dem Bestand auf jeden Fall voraus, dass am gewünschten Wohnort qualitativ gute und familiengerechte Bestandsimmobilien überhaupt vorhanden sind.

Zu Frage 6:

Bedeutung und Stellenwert der Förderung von Mietwohnungen und selbstgenutztem Wohneigentum

Der Deutsche Familienverband hält das selbstgenutzte Wohneigentum und hier insbesondere das eigene Haus für die familiengerechteste Form des Wohnens. Eine zielgerichtete Förderung von Wohneigentum verbindet familienpolitische und vermögenspolitische Ziele. Wohnungspolitisch trägt die Ausweitung der Wohneigentumsquote durch Sickereffekte und Umzugsketten zur Entlastung der Wohnungsmärkte bei und hat sich zudem als effizienteste Form der Wohnungsbauförderung erwiesen (Subjektförderung).

Vor diesem Hintergrund wird anerkannt, dass der Wohneigentumsförderung in der Allgemeinen Begründung (S. 37) ein „besonderer Stellenwert“ beigemessen wird, da „das Wohnen in den eigenen vier Wänden für … Haushalte mit Kindern häufig die am besten geeignete Wohnform“ sei.

Eine diesem Stellenwert entsprechende Berücksichtigung der familienorientierten Wohneigentumsförderung findet sich jedoch weder im eigentlichen Gesetzestext wieder, noch wird sie in den Fördergrundsätzen konkretisiert. Damit bleibt der Reformentwurf deutlich hinter dem II. Wohnungsbaugesetz (Wohnungsbau- und Familienheimgesetz) zurück, in der der Familienheimförderung ein klarer Vorrang eingeräumt wird – auch wenn dieses Ziel in der Realität jahrzehntelang nicht umgesetzt wurde.

Statt dessen ist dem Entwurf zu entnehmen, dass es sich bei der Wohneigentumsförderung im Rahmen der sozialen Wohnraumförderung künftig um eine Ergänzungsförderung zur Eigenheimzulage handeln soll, ohne dass diese Ergänzungsfunktion genauer konkretisiert würde.

Keinesfalls darf es bei der Umsetzung der Reformvorschläge dazu kommen, dass die direkte Wohneigentumsförderung für die breite Mehrheit der bauwilligen Familien völlig entfällt oder zu einer marginalen Zusatzförderung wird. Zwar hat sich die finanzielle Situation bauwilliger Familien durch die Eigenheimzulage verbessert. Nach wie vor sind gerade junge Familien bis weit in die mittleren Einkommensbereiche hinein aber auf eine Direktförderung in Form von Zuschüssen und verbilligten Darlehen angewiesen.

Wiederum gilt, dass ohne ein entsprechendes finanzielles Engagement von Bund und Ländern auch eine familienorientierte und wirkungsvolle Wohneigentumsförderung nicht möglich ist.

Zu Frage 8:

Anforderungen an die Förderung – Fördergrundsätze und Handlungsspielräume der Länder (§§ 5 bis 10):

§ 6 Nr. 5: Kostensparendes Bauen

Der Deutsche Familienverband begrüßt, dass im Gesetzentwurf Anforderungen des kostensparenden Bauens formuliert werden. Mit Blick auf die Wohneigentumsförderung ist aber zu berücksichtigen, dass sich Kostenobergrenzen stets an den realistischerweise bei kostengünstiger Bauweise erreichbaren Kosten orientieren müssen. Diese Kosten unterscheiden sich stark von Region zu Region und hängen zum großen Teil von den Baulandpreisen ab. Die länderseits festzulegenden Kostenobergrenzen müssen dies berücksichtigen und zudem die Verwendung von langfristig haltbaren Baumaterialien erlauben, damit auf die Bauherren-Familien keine unkalkulierbaren Folgekosten zukommen – kostensparend bauen ist nicht gleich „billig“ bauen.

§ 6 Nr. 6: Barrierefreies Bauen

Wir begrüßen die Aufnahme des barrierefreien Bauens in die Fördergrundsätze. Barrierefreies Bauen erleichtert nicht nur das behindertengerechte, sondern auch das kinder- und altengerechte Wohnen. Hieran anknüpfend schlagen wir vor, in den Fördergrundsätzen weitere qualitative Normen für das familiengerechte Wohnen aufzunehmen, die als Leitlinien für die soziale Wohnraumförderung dienen können. Zur Anregung fügen wir unserer Stellungnahme die vom Deutschen Familienverband erarbeiteten „DFV-Wohnkriterien“ bei.

§ 8: Besondere Grundsätze zur Förderung der Bildung selbstgenutzten Wohneigentums

Der Deutsche Familienverband hält es für erforderlich, in die Fördergrundsätze verbindliche Leitlinien und Eckwerte für die Familienheimförderung zu verankern, an denen sich die Länderprogramme orientieren sollen. Als Förderziel ist zu verankern, dass mindestens 50% des Fördervolumens in die Förderung von familienorientierten Eigentumsmaßnahmen fließen sollen.

Um die besondere Förderung von Familien sicherzustellen, muss das Familienzusatzdarlehen, auf das derzeit bei Förderungen im 1. Förderweg ein Rechtsanspruch besteht, bei Wegfall dieses Förderweges in die neuen Förderformen integriert werden.

Es muss sichergestellt sein, dass Rückflüsse aus Darlehen zur familienorientierten Wohneigentumsförderung grundsätzlich wieder in diesem Förderbereich eingesetzt werden.

Mit Blick auf die Programmgestaltung sind konkrete Leitlinien im Bundesgesetz erforderlich, die eine sinnvolle Kombination von direkter und indirekter Wohneigentumsförderung aufzeigen. Hierbei geht es vor allem darum, die ansteigende Belastung von Bauherren-Familien nach dem Auslaufen der Eigenheimzulage, also nach den ersten acht Jahren, durch geeignete Programmangebote aufzufangen.

Diese Angebote müssen durch Information und Beratung der Bauherren über den Belastungsverlauf nach Auslaufen der Eigenheimzulage flankiert werden.

Generell müssen Förderprogramme für bauwillige Familien von einem plan- und berechenbaren Förderverlauf ausgehen.

Zu Frage 11:

Sonstige allgemeine Regelungen der Förderung

Bauland (§ 4)

Der Deutsche Familienverband ist sich bewusst, dass das Problem der überhöhten Baulandkosten nicht allein über die Regelungen zur sozialen Wohnraumförderung gelöst werden kann, sondern eine konzertierte Aktion von Bund, Ländern und Kommunen erfordert. Die im vorliegenden Entwurf formulierten Regelungen halten wir jedoch auch vor diesem Hintergrund für viel zu unverbindlich.

Die Baulandkosten sind Kostentreiber Nr. 1 im Familienheimbau: Die Kosten des erschlossenen Baugrundstücks betragen teilweise über 50% der Gesamtkosten. Kommunen müssen die Möglichkeit haben, auf breiter Front Grundstücke für Familien zu einem günstigen Preis abgeben zu können, ohne dass Landes- und Gebietsentwicklungspläne der Länder und Bezirksregierungen diesem Ziel im Wege stehen. Erforderlich ist hierzu allerdings auch ein Umdenken in den Kommunen und die Entwicklung eines Bewusstseins dafür, welche Bedeutung die Ansiedlung junger Familien langfristig für die Lebendigkeit und die Lebensfähigkeit der Gemeinde hat. Deutlich reduzieren lassen sich die Gesamtbaukosten für Familien auch durch die Überlassung von Wohnbauland in Erbbaurecht. Derzeit liegt der Anteil von Erbbaurechten an allen Kaufverträgen mit Bauland bundesweit unter 3% – hier gibt es nach wie vor großen Nachholbedarf.

c) Haushaltsangehörige (§ 18)

Vor dem Hintergrund der viel zu geringen für die soziale Wohnraumförderung insgesamt zur Verfügung stehenden Mittel hält der Deutsche Familienverband die Ausdehnung des Haushaltsbegriffs auf Lebenspartner nach dem Lebenspartnerschaftsgesetz und auf Partner einer sonstigen auf Dauer angelegten Lebensgemeinschaft für diskussionsbedürftig. Bereits jetzt schließt die Mittelknappheit die als Zielgruppe definierten Haushalte mit Kindern häufig selbst dann von der Förderung aus, wenn sie in die Einkommensgrenzen passen. Eine Ausweitung der Berechtigtengruppe setzt daher auf jeden Fall eine Ausweitung der zur Verfügung stehenden Mittel voraus.

Die DFV-Wohnkriterien (Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Reform des Wohnungsbaurechts – 04.05.2001 )

Das ideale Familienhaus ist das eigene Haus – denn Wohneigentum schafft dem Familienleben Freiraum und gibt Sicherheit im Alter. Doch auch die Mietwohnung im niedriggeschossigen, individuell gestalteten, überschaubaren Gebäude kann zur „Familienwohnung“ werden, wenn die Voraussetzungen stimmen.
Familiengerechtes Wohnen ist finanzierbar: Das Familienhaus soll schlüsselfertig nicht über 2.000 DM/qm (ohne Bauland) kosten. Es spart Baugrund und orientiert sich bei der Wohnfläche an den Förderrichtlinien des sozialen Wohnungsbaus. Es ermöglicht Eigenleistung und nutzt kostensparende Bauweisen (z.B. Verzicht auf den Keller etc.)
Familienfreundliches Wohnen ist ökologisches Wohnen: gesundheitsverträgliche Bauweise und Niedrigenergiestandard schaffen ein gesundes Wohnumfeld und eröffnen zusätzliche Fördermöglichkeiten
Ein Familienhaus ohne Grünraum ist nicht familienfreundlich: ein „Kinder-Garten“ oder mindestens ein großer, kindersicherer Balkon gehört dazu.
Das Familienhaus löst sich von starren Wohngrundrissen: statt unnötig großer Repräsentationsflächen und kleinen Kinderzimmern gibt es nutzungsneutrale Räume. Kleinere Räume (mind. 12 qm) sind austauschbar, größere Räume (ab 16 qm) müssen nach Lage von Türen und Fenstern sowie Ausstattung teilbar sein. So kann sich das Familienheim flexibel den Wohnbedürfnissen seiner Bewohner anpassen – denn eine Familie ändert sich und ihren Wohnbedarf im Laufe der Zeit.
Wenn der Grundriss außerdem von Anfang an Ausbau- und Umbaumöglichkeiten oder die Teilung in zwei eigenständige Wohnbereiche mitbedenkt, steigert das die Flexibilität für spätere Familienphasen noch weiter – und ermöglicht das Miteinander mehrerer Generationen im Familienhaus.
Als Ort fürs gemeinsame Familienleben bietet der familiengerechte Grundriss einen „Familienraum“ – dabei wird die Küche als Wohnküche einbezogen. Ideale Ergänzung dazu ist ein kleines Elternwohnzimmer – als Rückzugsmöglichkeit tabu für Kinderlärm und Unordnung.
Das Familienheim ist barrierefrei geplant – und damit ebenso kindersicher wie altersgerecht: Details sind z.B. ein ebenerdiger Hauseingang, breite Türen ohne Schwellen, gut zu sichernde Fenster, die für den „Durchblick“ weit herunterreichen, und der Verzicht auf enge „Falltreppen“.
Familiengerechte Details helfen auch Wohnkonflikte vermeiden: ein zweites kleines Bad als „Schmutzschleuse“ im Eingangsbereich, eine gute Schallisolierung, schmutzschluckende Bodenbeläge mindern den Alltagsstress.
Das Familienleben hört nicht an der Haustür auf. Deshalb müssen schon bei der Planung des Wohngebietes die Weichen in Richtung Familienfreundlichkeit gestellt werden: Die verkehrsberuhigte Wohn- und Spielstrasse als Lebens- und Kommunikationsraum, ausreichende Kinderbetreuungs- und Freizeitangebote, Geschäfte für den Grundbedarf, eine gute ÖPNV-Anbindung und sichere, helle Wege ohne Angstträume tragen dazu bei, dass das Wohngebiet Heimat werden kann.